本文来源：国办1号文一周年 | 八大维度看各地政府投资基金政策变化
截至2026年1月，国办1号文发布已满一周年。在此期间，从沿海地区到内陆省份，全国各级地方政府积极推进制度完善，形成了全面的政策调整态势。在LP投顾前期梳理《国办1号文后各地政府投资基金新政比较》的基础上，我们进一步纳入[上海]、[浙江]、[广东]、[福建]、[山西]、[内蒙古]、[天津]、[辽宁]、[云南]、[广西]、[宁夏]、[横琴粤澳深度合作区]等地的最新政策文件，对13个省市及地区的政府投资基金管理办法开展全维度对比分析。
通过对各地区政策的深度分析发现，地方政府在落实中央精神过程中，没有简单复制顶层设计，而是结合本地财政承受能力、产业发展基础与区域战略定位，形成了各具特色的管理模式。
在国办1号文政府引导、市场运作的总要求下，各省市对基金功能的重新界定，本质上是区域发展战略的具体落实。地方政府不再局限于设立综合性母基金，而是通过精细化分类，实现资金对重点领域的精准支持。
1.产业与创投双轨并行
多数省市采用国办1号文对产业投资类与创业投资类的双轨分类方式。这一分类对应不同的考核标准与运作周期，形成差异化管理体系。
产业投资类基金——强化产业链支撑能力
[广东]明确，产业投资类基金核心任务是服务现代化产业体系建设，投资重点围绕产业链强链、补链、延链，提升产业链供应链韧性与安全水平，体现了制造业大省维护产业优势的战略考量。
[宁夏]作为西部地区代表，将产业基金投向锁定现代煤化工、新材料、清洁能源等本地优势产业，通过资本介入推动资源型产业向高附加值环节延伸，破解资源丰富但产业薄弱的结构性问题。
[辽宁]的产业基金兼顾传统产业转型升级与新兴产业培育，契合老工业基地新旧动能转换的现实需求，助力区域产业结构优化。
创业投资类基金——助力科技创新转化
[上海]作为科创中心，将创投类基金定位为培育新质生产力的重要载体，重点引导资本投向早期、小型项目和硬科技领域，凭借政府资本的风险容忍度，带动社会资本进入光子芯片、人工智能等长周期、高风险的基础研究转化领域。
[浙江]将创投类基金与“315”科技创新体系深度结合，明确支持未来产业发展，通过大幅延长创投基金存续期，适配科技创新的周期特点，保障投资连续性。
2.结合区域特色的专项定位
除通用双轨分类外，部分省市结合自身战略任务或资源禀赋，设立功能性基金，体现一地一策的政策特点，成为本轮政策调整的显著特征。
[内蒙古]发布的管理办法是全国少见的针对单一特定领域的省级基金政策，核心目标是落实习近平总书记交给内蒙古的五大任务，重点服务国家重要农畜产品生产基地建设。该政策将基金投向限定在种业振兴、奶业振兴、防沙治沙等领域，既属于产业投资范畴，更承载生态治理与国家粮食安全战略落地任务，要求基金管理人兼具金融专业能力与农业领域认知、生态保护意识。
[横琴]粤澳深度合作区的基金定位具有明确的政策导向，核心是促进澳门经济适度多元发展，投资范围严格限定在科技研发、中医药（澳门品牌）、文旅会展、现代金融四大产业，契合合作区总体方案要求。横琴基金承担粤澳融合纽带作用，政策中隐含跨境资本流动引导、澳门元素项目优先支持等安排，成为一国两制框架下金融创新的重要实践。
[天津]将市级母基金与天开高教科创园深度绑定，基金核心考核目标围绕天开园高质量发展设定，强化资本对园区发展的支撑作用。这种基金与园区紧密结合的模式，有效解决过往引导基金投资分散的问题，通过资本纽带推动南开大学、天津大学等高校科研成果在园区内转化，打造区域创新核心载体。
[山西]省打造产业、创投、功能三大基金群，其中功能基金群专门落实省委省政府重大决策部署，涵盖国企改革、能源保供等重点任务，增强政府通过金融资源应对重大经济任务的快速响应能力。
[广西]设立的科技成果转化基金，不仅聚焦本地科技孵化，更注重外部先进技术引入，明确鼓励承接国内外尤其是大湾区的先进技术成果在本地转化。这种模式充分发挥后发优势，以资本为纽带促进先进技术与本地产业链融合。
政府投资基金的治理结构，核心是平衡行政调控与市场运作的关系。在国办1号文要求减少行政干预的背景下，各地通过调整管理体制，在保障政策导向的同时，提升市场运作效率，形成三种典型管理模式：集中统一指挥模式、三权分离制衡模式、专业平台统筹模式。
集中统一决策机制
[黑龙江]在管理体制中强化行政主导作用，建立高效集中的决策体系。省级层面设立由常务副省长担任主任的政府投资基金管理委员会，作为最高决策机构，并非单纯的议事协调机制，拥有基金设立、退出、重大项目直投等核心事项的最终决策权。
分工方面，财政部门负责委员会日常工作，统筹资金管理与制度制定；发改部门把控政策方向，明确投资重点；行业主管部门负责项目推荐，整合产业资源。这种高度集权的条块分工模式，能够集中全省财力推进重点任务，适用于财政资源相对紧张、需通过行政力量突破产业发展瓶颈的地区。
风险防控机制
针对乡村振兴基金，[内蒙古]构建所有权、管理权、托管权分离的治理架构，通过权责划分防范道德风险与行政干预。
财政厅行使所有权，履行政府出资人职责，负责资金筹集与制度规范，不参与具体项目运作；农牧厅作为行业主管部门承担管理权，负责项目筛选、政策指导，依托行业专业性确保资金投向符合乡村振兴需求，适配农业领域专业度要求高的特点；商业银行承担托管权，对基金资产实行专户管理，通过第三方监督保障资金安全，防止挪用与沉淀。
国资平台统筹管理
[上海]和[山西]均依托国有金融控股集团搭建统一管理平台，推进基金专业化运作。[上海]提出通过市级政府投资基金统一出资平台开展出资工作，将分散在各委办局的财政资金归集至专业国资母基金平台，再由平台统筹对外出资；[山西]明确依托山西金控集团组建统一管理平台，整合各类政府投资基金。
这种模式的核心优势是实现行政职能与市场运作的分离。政府仅对接国资平台，考核整体绩效；国资平台以有限合伙人身份对接市场化管理机构，既保留政府对基金的最终把控，又通过专业化运作提升投资效率，保障专业分工落地。
规范行政干预边界
[宁夏]在政策中明确，财政部门不参与基金日常经营管理，严格限定政府出资人角色，仅负责资金筹集与制度制定，从政策层面遏制行政干预冲动。[天津]则将天使母基金委托给天津市海河产业基金管理有限公司管理，依托该公司成熟的投研团队开展运作，通过委托管理协议替代行政命令，提升决策效率与专业化水平。
协同联动治理机制
作为经济强省，[浙江]与[广东]未设立单一集权决策机构，而是强化联席会议制度与省市县三级联动。[浙江]建立政府投资基金联席会议制度，重大事项通过多方协商决策；[广东]注重构建省市县三级基金协同体系，限制县级政府新设基金，同时鼓励省市基金下沉布局，形成覆盖全省的资本支持网络。
国办1号文核心要求之一是严控新增基金规模、整合存量基金资源。本轮地方政策调整中，基金设立门槛显著提高，财政纪律成为不可突破的硬性约束，有效防范盲目发展与资源浪费。
财政健康前置审查机制
[上海]市在管理办法中明确，未足额保障保基本民生、保工资、保运转及政府债务付息等必保支出，或债务风险较高的地区，不得安排政府出资新设基金。这是全国首次将三保能力与债务风险作为基金设立的前置条件，彻底阻断财政困难地区通过举债设立基金开展招商的路径，既防范基金运作风险，又从源头控制地方隐性债务增量，是财政量入为出原则在基金领域的具体体现。
严控基金层级嵌套
为避免资金空转、降低管理成本，各地严格规范基金层级结构。[广东]对县级政府设立基金实行提级审批，原则上县级不得新设基金，确有必要设立的，需由产业基础好、财力充足的县区提出申请，经地级市政府批准，实质收回多数县级政府的基金设立权。[宁夏]明确母基金不得在同一行业重复设立，子基金不得再下设层级，杜绝多层嵌套导致政策传导弱化、管理成本攀升的问题。[浙江]同样要求控制基金层级，子基金原则上直接投资项目，确保政策意图落地与资金使用效率。
整合存量基金资源
针对过往形成的低效、闲置基金，[山西]与[黑龙江]推进存量整合优化。[山西]通过母基金集群建设，将分散在各部门的基金整合纳入产业、创投、功能三大集群，实现资源集中配置；[广东]明确要求清理规范各部门自行设立、未纳入统一管理的基金，对不符合新规的予以关停并转，盘活存量资金。
投资运作环节中，地方政府需兼顾市场化效率与合规管控，通过负面清单管理、观察员制度、直投比例限制等组合措施，实现两者平衡，避免行政干预过度或监管缺位。
负面清单，统一底线要求
各地对基金投资禁区的规定高度一致。[上海]、[天津]、[辽宁]、[黑龙江]等地均明确负面清单，严禁从事融资担保、抵押、委托贷款等业务，防范金融风险；严禁投资二级市场股票（上市公司定增除外）、期货、房地产、低评级企业债券，防止资金脱实向虚；严禁向非被投企业提供赞助、捐赠，防范利益输送；严禁通过明股实债等方式变相增加政府债务，坚守隐性债务底线。这表明各地在基金投资底线问题上形成统一共识，严格落实中央防控风险要求。
观察员制度强化合规管控
为在不干预日常运作的前提下落实监管要求，观察员制度被广泛应用。[黑龙江]赋予观察员合规性前置审查权，观察员不参与项目商业价值判断，但对项目是否符合政策方向、是否存在合规瑕疵进行审查，不符合要求的项目不得提交投决会审议，通过前端管控保障政策落地。[天津]规定市科技局向天使母基金投决会派驻观察员，重点监督资金投向与区域布局平衡，及时纠正偏离政策目标的行为。
控制直投比例
政府引导基金以投资子基金为主，少量开展直投业务。[天津]对直投比例作出明确限制：用于市场化直投的资金，不超过母基金实缴出资总额的15%；直投单一企业的金额，不超过直投基金总规模的20%。这一规定限制政府直接参与项目投资的范围，引导母基金重点培育市场化管理机构，仅通过少量直投弥补市场空白、跟进优质项目，兼顾市场化运作与风险分散需求。
项目库引导投资方向
[广西]科技厅建立科技成果转化项目库，向基金推荐优质项目，解决市场化管理机构对本地项目信息掌握不足的问题，同时依托行业主管部门专业性提升项目筛选质量，但也对科技厅项目甄别能力提出更高要求。[广东]强调基金围绕省重点领域投资清单开展运作，通过清单明确投资方向，确保资金聚焦核心领域，不偏离政策目标。
基金退出是实现资金回流、保障可持续运作的关键环节。地方政策在退出机制设计上，形成两种不同导向：注重预算刚性的财政回收导向，以及注重资本积累的滚动发展导向，适配不同区域发展需求。
财政回收强化预算管控
[上海]市管理办法明确，政府投资基金退出后的本金和收益，原则上按照财政预算和国库管理制度要求，及时足额上缴国库。这种模式将基金出资视为一次性财政项目安排，项目周期结束后资金回笼至财政统筹账户，由财政部门根据年度战略重点重新分配，强化预算统一性与刚性约束，避免资金长期沉淀在基金体系内脱离监管，适配上海财政统筹能力强、产业迭代速度快的特点。
滚动发展培育长期资本
[天津]、[黑龙江]、[山西]、[辽宁]等地采用滚动发展模式。[天津]明确天使母基金存续期内回收的本金和收益用于滚动投资；[黑龙江]规定退出资金原则上留存基金，补充资金规模实现持续运作。这种模式将政府出资作为长期产业资本，通过资金循环实现规模积累与复利效应，培育耐心资本，避免年度财政预算波动对长期投资布局的干扰，适配产业转型攻坚期对稳定资本支持的需求。
探索跨境多元化退出
虽然具体细则尚未明确，[横琴]政策中已体现对二手份额转让基金和跨境退出的探索。作为粤澳深度合作区，横琴拥有独特的跨境金融政策优势，未来有望成为人民币基金份额向澳门、香港资本转让的重要渠道，打通国际资本退出路径，完善募投管退全链条体系。
风险控制是本轮政策调整的重点内容，各地在传统财务风控基础上，聚焦隐性债务防控与数字化监管，构建全生命周期风险防护体系，强化合规约束。
严禁隐性债务
各地新政均将严禁新增地方政府隐性债务作为核心原则，并纳入了总则内容。具体要求包括：严禁向社会资本承诺本金安全或最低收益，杜绝保本保收益；除政策明确约定情形（未按期设立、未完成返投）外，政府不得兜底回购基金份额；严禁通过抽屉协议等方式实施明股实债，防止股权投资异化为债权融资。[宁夏]、[内蒙古]等经济体量相对较小的地区，对上述要求执行更为严格，充分体现地方政府防范隐性债务风险的坚定态度。
数字化赋能风险监管
[浙江]省依托数字经济优势，在风险管控中引入数字化手段，明确提出建设政府投资基金风险在线监测系统，运用人工智能技术辅助决策与风险预警。这一举措推动监管从后端审计转向前端嵌入、实时监控，基金投资数据、底层项目财务信息将实时接入监管系统，通过算法自动识别投资集中度超标、关联交易异常、资金流动违规等风险点，大幅提升监管效率，降低监管成本，实现穿透式监管。
强化托管权隔离作用
[内蒙古]在乡村振兴基金管理中，突出托管权的风险防控作用，要求基金资产必须由具备资质的商业银行托管，实行专户管理、专款专用。虽然资金托管是基金运作的常规流程，但内蒙古将其与所有权、管理权并列，强化第三方监督作用，从基础环节防范资金挪用、截留等问题，筑牢资金安全防线。
政府投资基金的核心目标是落实政策要求，而非单纯追求商业收益。本轮政策调整中，绩效评价体系实现根本性转变，同时通过完善容错机制，为基金运作与决策松绑，鼓励积极作为。
明确尽职免责范围
[福建]在尽职免责机制建设方面走在全国前列，制定明确的免责范围。政策规定，基金投资国家级基金项目，或跟投头部管理机构领投项目，若决策程序合规，即便出现投资亏损，可依法免予问责。这一安排借助国家级基金与头部机构的专业风控能力，为地方基金决策提供参考，区分正常市场风险与违规操作，解除基金管理人与相关负责人的决策顾虑，鼓励主动对接优质项目。
科技导向的绩效评价
[广西]科技成果转化基金的绩效评价脱离传统投资回报率导向，由科技厅制定专项评价指标，重点考核技术转化率、本地落地率、高新技术企业培育数量等政策目标完成情况。这一评价体系下，基金即便财务收益有限，只要有效推动先进技术落地转化、培育优质科技企业，即可认定为绩效优良，引导基金回归政策引导本源，聚焦科技成果转化核心任务。
国际化激励机制
[横琴]粤澳深度合作区在政策中专门设置管理费和激励机制章节，结合双15%税收优惠政策，提升对管理团队的吸引力。虽然具体激励比例需在子基金协议中约定，但税收优惠与专项激励相结合，使横琴能够吸引全球优质基金管理人才，适配跨境资本运作需求。
强化超额收益激励
[大连]在政策中提出，最高可将政府出资部分的超额收益全额用于奖励管理团队。这一高强度激励措施，充分体现大连吸引优质资本、激活管理团队积极性的迫切需求，在全国范围内具有较强竞争力。
基金管理办法侧重规范运作的底线要求，而各省市发布的促进政府投资基金/创业投资高质量发展的实施意见/行动方案，则聚焦发展提升的目标，超越了具体管理办法的操作层面，上升到实施意见与行动方案的战略高度。LP投顾另外梳理了[浙江]、[山东]、[辽宁]、[河南]、[广东]、[陕西]、[甘肃]、[四川]、[大连]、[西安]、[横琴]11个地区的最新指导性文件发现，2025年不仅是政府投资基金合规规范之年，更是各地构建基金生态、争夺优质资本的关键一年。
战略导向差异化
各地区在政策标题与核心目标上形成两条清晰路径。[浙江]、[山东]、[辽宁]、[河南]、[甘肃]、[陕西]、[西安]、[大连]采用全方位覆盖路径，文件标题定为促进政府投资基金高质量发展，重点推进财政资金统筹整合与规范运作。[浙江]紧扣“415X”先进制造业集群布局，[河南]、[山东]聚焦存量基金整合，解决小散乱问题，明确同一行业原则上不重复设立基金。
[广东]、[四川]采用创投聚焦路径，文件标题直接定为促进创业投资高质量发展，政策重心从资本保值增值转向创新孵化，大幅提升对投资亏损的容忍度，对管理团队专业能力提出更高要求。[广东]明确对创业投资募投管退全链条支持，重点培育耐心资本，推进投早投小，建设科技金融综合服务中心；[四川]提出构建天府金深创投服务体系，打通科技成果转化初始环节。
生态构建创新
高质量发展需完善全链条体系，各地重点突破退出与募资环节瓶颈。[陕西]在文件中专门阐述完善退出机制，提出在创业投资领域试点二手份额基金，探索建立省级统筹监管机制；[四川]、[广东]也将二手份额基金作为解决资金流动性问题的重要举措，丰富退出渠道。
[横琴]发布促进私募基金行业高质量发展扶持办法，是11份文件中唯一的专项扶持政策，通过真金白银的奖励吸引跨境资本。对落户私募机构，按管理规模给予最高500万元落户奖励；对通过合格境外有限合伙人引入境外资金的，额外给予最高300万元奖励。借助税收优惠与专项奖励，横琴打造对管理机构极具吸引力的政策环境，集聚跨境资本资源。
区域协同赋能
[大连]创新性提出基金+金融赋能模式，鼓励建立投贷联动、投保联动机制，引导银行信贷、保险资金跟随基金投入产业，拓宽资本来源，缓解财政资金压力，形成多元化资本支持体系。[西安]、[辽宁]强化纵向协同，[辽宁]强调省市联动，[西安]提出全市一盘棋思路，规范各区县开发区基金设立，避免内部竞争与资源浪费，通过提级管理实现资本集中发力。
回顾国办1号文发布一年以来的政策实践积淀，结合发改委最新发布的《关于加强政府投资基金布局规划和投向指导的工作办法》与《政府投资基金投向评价管理办法（试行）》（点击查看LP投顾对两份文件分析），政府投资基金行业正站在全新历史起点。
未来，政府投资基金的运作将纳入全国一盘棋的宏观生产力布局之中。通过强化顶层规划与投向指导，基金设立将严格遵循国家战略导向，从源头上遏制盲目跟风与低水平重复建设，推动资本向新质生产力、关键核心技术攻关及现代化产业体系建设等重点领域精准集聚。中央与地方、区域与区域之间的基金布局将更具协同性，形成层级清晰、定位明确、优势互补的资本矩阵，真正实现国家战略意图在微观投资层面的有效穿透。
与此同时，随着常态化、全流程投向评价体系的确立，评价指挥棒将深刻重塑行业的价值取向。单纯的资金投放规模将不再是主要考量，政策符合性、生产力布局优化成效以及对耐心资本的培育力度将成为衡量基金价值的核心标尺。这种“以评促投、优胜劣汰”的动态机制，将促使各级政府投资基金坚定投早、投小、投长期、投硬科技的战略定力，实现政府引导与市场化运作在更高水平上的有机统一。
展望未来，政府投资基金行业必将形成规模适度、结构合理、风控严密、运行高效的高质量发展新格局。这套日益完善的制度体系，将构筑起支持实体经济发展的坚实资本底座，更将成为推动科技创新与产业升级深度融合、加速培育经济发展新动能的强大引擎，为中国式现代化建设持续注入源源不断创新活水。
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