本文来源：徐成彬 | 基础设施REITs再扩围 持续推动高质量发展
基础设施REITs再扩围
持续推动高质量发展
——解读《基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）项目行业范围清单（2025年版）》
中国国际工程咨询有限公司资本业务创新咨询中心
徐成彬
自2020年试点启航的审慎探索，到如今步入常态化发行的稳健轨道，中国基础设施REITs始终肩负着盘活存量资产、创新投融资机制、服务实体经济与国家战略的重要使命。2025年12月1日，国家发展改革委办公厅以发改办投资〔2025〕991号文正式发布《基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）项目行业范围清单（2025年版）》（简称“2025年版行业清单”），基础设施REITs项目行业范围实现重大突破，首次将体育场馆、商旅文体健商业综合体、四星级及以上酒店、商业办公设施、城市更新设施等优质资产类别纳入范围，资产图谱正系统性地丰富完善。此次扩围深入贯彻落实党的二十届四中全会与中央城市工作会议精神，紧密对接高质量发展、城市更新与提振消费等国家战略部署，以改革创新的智慧与魄力，为中国REITs市场行稳致远注入源源不断的优质资产活水。
一、循序渐进，稳慎致远：REITs资产范围的渐进式拓展
我国公募REITs市场从首批涵盖四大类别的9只产品起步，截至2025年11月30日已拓展至十大类共77只产品，其中6只已经完成首次扩募，总募集资金规模约2200亿元。其发展历程并非一蹴而就，而是一场精心谋划、分步实施的改革实践，深刻体现了中国式现代化进程中“摸着石头过河”与顶层设计相结合的战略智慧。
（一） 破冰筑基，立柱架梁（2020年）
2020年4月，中国证监会与国家发展改革委联合发布《关于推进基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）试点相关工作的通知》（证监发〔2020〕40号），正式开启了我国公募REITs的破冰之旅。试点从基础设施切入，范围限定于“基础设施补短板行业”和“新型基础设施”两大方向，因此我国公募REITs也称基础设施REITs，其官方全称为公开募集基础设施证券投资基金，也称基础设施领域不动产投资信托基金。试点聚焦京津冀、长江经济带、粤港澳大湾区等国家重大战略区域内的交通、仓储物流、环保、市政、产业园区及新基建等六大领域。
此阶段的核心任务在于实现“从无到有”的突破，构建试点制度框架，验证模式可行性，为后续市场发展奠定坚实基础。
（二）首战告捷，有序扩容（2021年）
2021年6月21日，首批9只REITs产品成功上市，市场反响热烈，试点扩围条件日趋成熟。同年7月，国家发展改革委发布《关于进一步做好基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）试点工作的通知》（958号文），将试点范围由重点区域扩展至全国，并首次纳入能源基础设施、保障性租赁住房、水利设施及旅游基础设施等，范围扩容至十个方面。
此举意义深远，特别是保障性租赁住房的纳入，使租赁住房逐渐成为资本市场认可的长期配置标的，也成为落实多主体供给、多渠道保障、租购并举住房制度的有效政策工具。
（三）服务消费，精准发力（2023年）
2023年3月，国家发展改革委发布《关于规范高效做好基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）项目申报推荐工作的通知》（236号文），成为REITs发展史上的又一里程碑。文件明确将百货商场、购物中心、农贸市场、社区商业等项目纳入底层资产，并统称为“消费基础设施”。
此举措直接呼应了中共中央、国务院关于“把恢复和扩大消费摆在优先位置”的决策部署，成为REITs促进投资与消费的循环互促、畅通国内大循环的重要金融抓手。
（四）常态发行，提质增效（2024年）
2024年7月，国家发展改革委印发《关于进一步做好基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）常态化发行相关工作的通知》（1014号文），标志着基础设施REITs市场迈入常态化发行新阶段。通知进一步拓宽了基础资产范围，新增养老设施和市场化租赁住房，拓宽旅游景区范围，并允许将产业园区、消费基础设施等项目的配套酒店、底商等确属不可分割的组成部分纳入资产池。
此举既回应了市场主体的现实诉求，也体现了对资产完整性原则和市场化运营规律的充分尊重。
纵观行业范围渐进式拓展历程，我国REITs资产的“拼图”日臻完善，每一步扩围都紧密贴合国家经济发展的阶段性重点，呈现出“试点先行、稳步推开、风险可控、服务实体”的鲜明特征。
二、丰富内涵，激活潜能：消费基础设施扩围与酒店入池
2025年版行业清单在消费基础设施领域的内涵拓展尤为引人瞩目，标志着中国REITs对“消费基础设施”的理解，已从单纯的“商品购买场所”，升维至“高品质生活与服务体验的提供空间”。
消费已连续多年稳居我国经济增长的首要拉动力地位。 党的二十届四中全会明确提出，要大力提振消费，扩大有效投资。传统的购物中心、百货商场仅为消费场景的组成部分，加快消费场景培育和开放、推动新业态融合发展，已成为当前提振消费的重要举措。《国务院办公厅关于释放体育消费潜力进一步推进体育产业高质量发展的意见》（国办发〔2025〕31号）要求加大金融支持力度，明确“支持符合条件的体育企业上市和再融资、发行债券、资产证券化。”中共中央办公厅、国务院办公厅发布的《提振消费专项行动方案》要求扩大文体旅游消费，提出“深化线上线下、商旅文体健多业态消费融合，创新多元化消费场景。”
2025年版行业清单是对“释放体育消费潜力”“提振消费专项行动”的精准响应。体育场馆纳入基础资产范围，有力支持了全民健身国家战略，拓展了体育消费新空间；商旅文体健融合的商业综合体通过沉浸式消费体验，将商业、旅游、文化、体育、健康等要素深度融合，打造多维互动场景，满足人民群众对高品质、多样化生活服务的新期待。
四星级及以上酒店作为现代服务业和消费升级的代表，是商务与旅游消费的重要载体。根据文化和旅游部发布的《2023年度全国星级旅游饭店统计调查报告》，在全国7245家星级饭店中，四星级及以上饭店的客房数量为69.03万间、营业收入为1286.58亿元，分别占星级饭店客房总数的64.25%和营业收入总额的79.96%。2025年版行业清单将四星级及以上酒店纳入REITs资产范围，旨在通过市场化机制推动消费供给端提质增效，激励运营者持续创新优化，为消费者带来更丰富、更优质的产品与服务，从供给侧深度激发消费潜力。
三、接轨国际，立足国情：商业办公设施独立入类的考量
2025年版行业清单首次将商业办公设施作为独立资产大类纳入REITs范围，支持超大特大城市的超甲级、甲级商务楼宇项目发行REITs。这既是对国际REITs市场发展规律的尊重，更是基于中国国情的审慎决策。
从国际视野看，商业不动产是全球REITs市场的中流砥柱。办公楼、购物中心、酒店等是境外成熟REITs市场中最常见、规模最大的资产类别。2025年版行业清单首次允许独立的商业办公设施发行REITs，标志着我国REITs在资产类型上正逐步与国际主流市场接轨，有利于显著扩大资产规模，吸引更广泛的投资者参与。
从国内现实看，此举有利于更好服务实体经济高质量发展。超大特大城市是我国集聚人口和产业的主要空间载体。根据《国务院关于调整城市规模划分标准的通知》（国发〔2014〕51号），城区常住人口500万以上1000万以下的城市为特大城市；城区常住人口1000万以上的城市为超大城市。基于第七次全国人口普查数据（2020年），我国已有7座超大城市和15座特大城市；随着城市化进程持续推进和发展方式转型，超大特大城市的名单仍在动态调整。
我国《商务楼宇等级划分要求》（GB/T 39069-2020）根据区位与交通、业权状态、应建设和运营服务等要素，将竣工一年以上并投入使用、地上办公建筑面积不小于15000平方米的商务楼宇分为超甲级、甲级和乙级三个等级。超甲级、甲级商务楼宇是现代服务业、高端制造业企业总部的聚集地，也是区域经济活力的“晴雨表”。
2025年版行业清单支持超大特大城市通过公募REITs盘活超甲级、甲级商务楼宇资产，能够为实体经济提供更稳定的经营场所和更优质的商务环境，引导资本流向最具经济活力的区域，服务于国家城市群发展战略。
四、有机更新，价值再生: 城市更新设施入池的意义
城市更新设施作为独立类别纳入REITs底层资产，是2025年版行业清单的又一创举。其涵盖老旧街区、老旧厂区更新改造项目，以及多类型的城市更新综合设施，为城市更新国家战略行动提供了强有力的金融支持。
这深刻践行了中央关于城市更新行动的核心精神。党的二十届四中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》强调，要“实施城市更新行动，加强城市基础设施建设，打造宜居、韧性、智慧城市”。城市更新已不再是简单的推倒重建，而是转向以提升城市品质、传承历史文化、促进产业升级为导向的有机更新。
城市更新项目普遍存在投资规模大、回收周期长、社会资本参与难等挑战。公募REITs的引入，为城市更新提供了“投资-建设-运营-退出-再投资”的良性循环模式：其一，破解融资难题， 为前期投入提供了可行退出路径，增强社会资本参与意愿；其二，提升运营可持续性，推动项目从“重开发”转向“重运营”，确保更新后的区域长期保持活力；其三，促进多元价值融合，通过市场化估值机制，充分发现并兑现这些融合资产的整体价值。
2025年5月《中共中央办公厅 国务院办公厅关于持续推进城市更新行动的意见》明确城市发展告别“大拆大建”，转向以保留利用提升为主的精细化模式，并提出“完善市场化投融资模式，吸引社会资本参与城市更新，推动符合条件的项目发行基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）”。城市更新通过REITs投融资创新，有利于实现城市空间价值最大化与可持续释放，形成长期稳定收益来源。
五、坚守底线，防范风险：行业扩围下的制度保障
公募REITs是资产上市，必须坚持从项目侧和产品侧对资产质量进行严格把关，始终坚守主体适格性、项目合规性、收益稳定性等底线，关注募集资金用途，及时披露产品信息。特别是酒店、商业办公等资产的权益属性往往复杂，市场化程度也很高，更应严防风险。2025年版行业清单再次强调，对于租赁住房、消费基础设施、商业办公设施、养老设施、城市更新设施等项目，发起人（原始权益人）应为开展相关业务的独立法人主体，不得从事商品住宅开发业务。 这一“隔离墙”制度体现了“放开前端，管住后端”的监管思路，是保障中国REITs行稳致远的关键安排。
风险隔离机制确保发起人（原始权益人）在资产、业务、财务层面与商品住宅开发业务进行有效隔离，防止了住宅开发业务的经营风险与债务风险向REITs市场传递，有力保护广大公众投资者的合法权益。
聚焦主业导向推动房地产开发企业进行业务转型，培育专注于持有、运营特定类型资产的子公司，促进其从“开发商”向“资产管理商”转变，这与房地产行业新发展模式的要求高度契合。
全程监管体系除了主体隔离要求外，对REITs募集资金使用实行严格闭环管理，确保资金主要用于符合规定领域的再投资或降低负债。同时，通过强化信息披露、压实中介机构责任等手段，构建了全链条、多维度的风险防控体系。
六、行稳致远，开启新篇：REITs市场的发展前景
中国公募REITs从试点走向常态化发行，为什么能够成功？《REITs：中国实践》（人民出版社，2025）一书曾精辟地总结为四大关键动因：一是以基础设施领域为突破口；二是“公募基金+ABS”模式解决了产品模式问题；三是试点推出的时机恰逢其时；四是国家发展改革委和中国证监会联合推动、优势互补是重要保障。
基础设施REITs的本次重大扩围，不仅体现了中国经济转型升级的内在需求，也是人民群众对美好生活向往的具象表达。随着资产类型多元化、市场机制成熟化、投资者结构优化，中国公募REITs市场将在定价效率、流动性管理和价值发现方面实现更大突破。
展望未来，随着配套细则完善、市场主体能力提升、投资者教育深化，REITs市场有望在服务国家战略、畅通经济循环、优化资源配置等方面发挥更为重要的作用。中国基础设施REITs资产画卷徐徐展开的背后，是中国经济高质量发展的坚定步伐，也是金融市场与实体经济良性互动的生动诠释。
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